鄉(xiāng)村治理中干部駐村研究的現(xiàn)狀與前景——黨員干部學(xué)習(xí)教育專題黨課——

“基層強則國強，基層興則國興?！编l(xiāng)村處于國家治理體系的“神經(jīng)末梢”，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和治理重心下移，大量資源進入鄉(xiāng)村社會，資源下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，再分配能力取代汲取能力成為治理能力現(xiàn)代化的重心。資源下鄉(xiāng)投射出國家實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的努力，加大了公共服務(wù)供給，推動了治理行為的規(guī)范化和標準化。駐村干部作為連接國家與鄉(xiāng)村的“接點”，在建強農(nóng)村基層黨組織、精準配置下鄉(xiāng)資源、鍛造現(xiàn)代化的村干部和新型農(nóng)民等方面具有獨特的優(yōu)勢和作用。深入研究鄉(xiāng)村治理中的干部駐村運行機制及其成效，對于持續(xù)推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、不斷提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。前言

目錄

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理向農(nóng)村派駐干部是中國共產(chǎn)黨在長期實踐中形成的一種極具特色的治理方式，幾乎貫穿了黨執(zhí)政后農(nóng)村工作的整個歷程，也因此成為社會科學(xué)研究領(lǐng)域的一個經(jīng)典議題。學(xué)者們從多個角度來研究駐村干部在鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中的功能作用、行為特點及制度演變。如徐勇將其視為“政黨下鄉(xiāng)”的重要側(cè)面；許惠文認為駐村干部作為“具身的國家”，延伸了“國家的觸角”；張鳴、陳益元等強調(diào)駐村干部對于社會秩序格局的影響；李里峰、劉金海等論述了駐村干部對于快速有效地實現(xiàn)國家意志、貫徹黨的方針政策、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定發(fā)展的意義。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理隨著精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，相關(guān)研究主要圍繞駐村工作隊和“第一書記”進行，從三個維度展開：　一是從宏觀層面對駐村干部制度進行研究，重點關(guān)注制度運行的邏輯及特征。謝小芹認為，駐村干部制是一種富于彈性的制度設(shè)計，呈現(xiàn)出靈活性、自主性與能動性的特征，能夠在復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村治理中有效化解科層統(tǒng)一性與服務(wù)多元性的內(nèi)在張力。陶正付、李芳云則闡述了第一書記制度的構(gòu)建與運行過程，認為其有效運轉(zhuǎn)為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理提供了組織保障。 二是對駐村工作成效的研究。諸多學(xué)者對此持肯定態(tài)度，如王亞華、舒全峰指出，干部駐村制的實質(zhì)是為薄弱村莊注入領(lǐng)導(dǎo)力，是改善基層治理的關(guān)鍵。劉建生則通過“雙規(guī)雙層”分析模式，指出駐村干部和村干部各自發(fā)揮優(yōu)勢、合力改善村莊治理的運行邏輯。當(dāng)然，也有不少學(xué)者提出了反思，注意到駐村干部在鄉(xiāng)土權(quán)威與地方性知識方面的缺乏及其所帶來的負面影響。 三是對村莊層面的微觀研究，聚焦于駐村干部與村干部的互動。如李勝藍、江立華基于角色理論的研究認為，駐村干部是各方力量博弈的交叉點，其發(fā)揮角色能動性的自主空間受到限制；郭小聰、吳高輝則從互動式治理模式出發(fā)，指出駐村干部只有與村干部良性互動，才能產(chǎn)生實際影響。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理有關(guān)干部駐村研究已經(jīng)形成了較為豐富的成果，研究方法上堅持規(guī)范與實證并重，理論視角上融合了黨建、政治學(xué)與社會學(xué)等諸多學(xué)科。未來，干部駐村研究仍存有進一步推進的空間?！?一是在研究范式上現(xiàn)有研究大多在“價值—制度”范式下，聚焦干部駐村制的“工具性”價值，忽略了一定條件下實現(xiàn)價值的有效形式。因此，“形式—條件”范式可以拓展和深化干部駐村研究，通過分析干部駐村的運行機制，側(cè)重探尋實現(xiàn)制度價值的條件。 二是在研究內(nèi)容上雖不乏優(yōu)秀的個案研究，但未能將干部駐村制放置在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興背景下構(gòu)建出對其成效進行評價的一般性分析框架。干部駐村作為一項時間跨度長、投入大、牽涉面廣的制度安排，系統(tǒng)評估其成效非常有必要。 三是在研究視角上現(xiàn)有研究側(cè)重分析干部駐村給鄉(xiāng)村社會帶來的變化，較少探討駐村經(jīng)歷對干部個人的影響，以及這種機制下產(chǎn)生的相應(yīng)管理問題。同時，也忽視了駐村干部內(nèi)部的差異性。對于駐村干部的微觀研究尚有待進一步開掘。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理有關(guān)干部駐村研究已經(jīng)形成了較為豐富的成果，研究方法上堅持規(guī)范與實證并重，理論視角上融合了黨建、政治學(xué)與社會學(xué)等諸多學(xué)科。未來，干部駐村研究仍存有進一步推進的空間?！?一是在研究范式上現(xiàn)有研究大多在“價值—制度”范式下，聚焦干部駐村制的“工具性”價值，忽略了一定條件下實現(xiàn)價值的有效形式。因此，“形式—條件”范式可以拓展和深化干部駐村研究，通過分析干部駐村的運行機制，側(cè)重探尋實現(xiàn)制度價值的條件。 二是在研究內(nèi)容上雖不乏優(yōu)秀的個案研究，但未能將干部駐村制放置在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興背景下構(gòu)建出對其成效進行評價的一般性分析框架。干部駐村作為一項時間跨度長、投入大、牽涉面廣的制度安排，系統(tǒng)評估其成效非常有必要。 三是在研究視角上現(xiàn)有研究側(cè)重分析干部駐村給鄉(xiāng)村社會帶來的變化，較少探討駐村經(jīng)歷對干部個人的影響，以及這種機制下產(chǎn)生的相應(yīng)管理問題。同時，也忽視了駐村干部內(nèi)部的差異性。對于駐村干部的微觀研究尚有待進一步開掘。

干部駐村研究的重要議題

干部駐村研究的重要議題干部駐村作為基層政府在資源下鄉(xiāng)過程中落實國家各項戰(zhàn)略任務(wù)與有效服務(wù)群眾的路徑選擇，相關(guān)研究應(yīng)注重理論與實證、問題與對策并重。具體來看，亟須對下述議題展開重點研究。首先，資源下鄉(xiāng)過程中農(nóng)村基層治理的新格局，以及由此帶來的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和治理邏輯的轉(zhuǎn)換。其次，資源下鄉(xiāng)過程中干部駐村的目標與功能。當(dāng)前正處在中國農(nóng)村現(xiàn)代化的重要時間節(jié)點，駐村干部制上升為一項全國性制度安排，是黨推進農(nóng)村全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的努力，駐村工作的目標與功能亦隨之發(fā)生變化，由此衍生出資源下鄉(xiāng)過程中干部駐村的工作指向與評價標準等問題。再次，資源下鄉(xiāng)與干部駐村的內(nèi)在邏輯關(guān)系。隨著國家不斷加大對農(nóng)村的資源投入，駐村干部成為重建黨群紐帶的重要“接點”；干部駐村作為一種組織資源與政策工具，通過跨層級治理，彌補科層體系的不足；隨著再分配能力成為當(dāng)前基層治理能力建設(shè)的重心，駐村干部發(fā)揮了有效嫁接資源、激活內(nèi)源發(fā)展的獨特作用。

干部駐村研究的重要議題干部駐村制的實踐，使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出的新特征與運行機制需要及時予以總結(jié)。首先是干部駐村的工作特征。駐村干部不僅需要遵循按章辦事的行為方式，也需要破除科層制按部就班、逐級落實的藩籬，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，資源下鄉(xiāng)多以“項目制”的方式落實，但項目進村不具有普惠特性。因此，干部駐村也為各項工作的靈活執(zhí)行預(yù)留了制度空間，跨部門互動與人格化交往在其中發(fā)揮了重要作用。其次是干部駐村的運行機制。資源動員機制從“單線動員”到“多線聯(lián)動”，在廣度上通過駐村干部“這根針”牽住各職能部門“千條線”，在深度上通過駐村干部更直接、更高效地抵達基層；資源組織機制從“僵硬”到“彈性”，駐村干部借助派出單位的資源與個人能力，將外來項目、資源與村莊的實際需求“無縫對接”，推動資源跨層級、跨部門流動；資源配置機制從“粗放”到“精準”，通過發(fā)揮駐村干部統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，實現(xiàn)下鄉(xiāng)資源的精準配置。最后是干部駐村帶來的相關(guān)管理問題。例如，工作重心偏移，不少駐村干部將時間和精力花費在文字材料上，疏于有效整合下鄉(xiāng)資源助推鄉(xiāng)村振興；組織規(guī)則軟化，存在組織規(guī)則執(zhí)行不均與評價軟化現(xiàn)象；人際關(guān)系沖突，駐村干部在人際關(guān)系上面臨的特殊壓力及其應(yīng)對等。

干部駐村研究的重要議題干部駐村制的實踐，使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出的新特征與運行機制需要及時予以總結(jié)。首先是干部駐村的工作特征。駐村干部不僅需要遵循按章辦事的行為方式，也需要破除科層制按部就班、逐級落實的藩籬，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，資源下鄉(xiāng)多以“項目制”的方式落實，但項目進村不具有普惠特性。因此，干部駐村也為各項工作的靈活執(zhí)行預(yù)留了制度空間，跨部門互動與人格化交往在其中發(fā)揮了重要作用。其次是干部駐村的運行機制。資源動員機制從“單線動員”到“多線聯(lián)動”，在廣度上通過駐村干部“這根針”牽住各職能部門“千條線”，在深度上通過駐村干部更直接、更高效地抵達基層；資源組織機制從“僵硬”到“彈性”，駐村干部借助派出單位的資源與個人能力，將外來項目、資源與村莊的實際需求“無縫對接”，推動資源跨層級、跨部門流動；資源配置機制從“粗放”到“精準”，通過發(fā)揮駐村干部統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，實現(xiàn)下鄉(xiāng)資源的精準配置。最后是干部駐村帶來的相關(guān)管理問題。例如，工作重心偏移，不少駐村干部將時間和精力花費在文字材料上，疏于有效整合下鄉(xiāng)資源助推鄉(xiāng)村振興；組織規(guī)則軟化，存在組織規(guī)則執(zhí)行不均與評價軟化現(xiàn)象；人際關(guān)系沖突，駐村干部在人際關(guān)系上面臨的特殊壓力及其應(yīng)對等。

干部駐村研究的重要議題系統(tǒng)評估當(dāng)前干部駐村的成效，是未來改進和提升干部駐村制的基礎(chǔ)，具體包括：其一，干部駐村的系統(tǒng)評估。可通過對不同地區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊駐村工作的實地考察，收集數(shù)據(jù)，建立評估指標，系統(tǒng)評價資源下鄉(xiāng)過程中干部駐村的成效；考察不同地區(qū)在發(fā)展程度、政治生態(tài)與組織實施方式存在差異或派出單位存在行政層級與行業(yè)類別差異的情況下對駐村工作方式與成效的影響。其二，典型案例剖析。收集和整理干部駐村的典型案例，探尋資源下鄉(xiāng)過程中駐村干部如何將外部資源轉(zhuǎn)化為激活村莊內(nèi)源發(fā)展的動力，形成有關(guān)駐村工作的規(guī)律性認識，提煉出普遍性經(jīng)驗，亦可概括出不同的駐村工作模式。其三，駐村經(jīng)歷對干部個人的塑造與影響。駐村干部面臨工作環(huán)境的多樣性和團隊的混合性，在日常工作互動與應(yīng)對矛盾沖突的過程中，不斷影響和塑造駐村干部自身。更重要的是，駐村經(jīng)歷讓他們更加深切地認識和理解基層，這在很大程度上會影響他們未來的工作方式以及對待群眾的態(tài)度。就此而言，駐村工作的意義遠遠超出了鄉(xiāng)村范疇。

干部駐村研究的重要議題首先，明確駐村干部的角色定位。在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興大舞臺上，駐村干部需扮演好群眾路線的踐行者、農(nóng)村基層組織的輔助者、城鄉(xiāng)融合的銜接者、村莊內(nèi)生動力的培育者等不同角色，如何扮演好不同角色并形成合力，需要深入研究。其次，提升駐村干部的能力。例如群眾工作能力，在服務(wù)群眾的同時注重組織和發(fā)動群眾，提升基層治理能力與群眾自治能力；組織協(xié)調(diào)能力，善于穿針引線、協(xié)調(diào)各方利益、凝聚鄉(xiāng)村振興的強大合力；統(tǒng)籌規(guī)劃能力，結(jié)合國家戰(zhàn)略任務(wù)與鄉(xiāng)村自身實際，統(tǒng)籌安排各類下鄉(xiāng)資源，瞄準鄉(xiāng)村振興的發(fā)力點。再次，優(yōu)化干部駐村的運行機制。例如優(yōu)化選派機制，優(yōu)先選派有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀后備干部，完善常態(tài)選派程序，把嚴“派”的關(guān)口；優(yōu)化培養(yǎng)、晉升與激勵機制，支持有條件的駐村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子，更好地協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村之間、自身與村兩委之間的關(guān)系，發(fā)揮統(tǒng)籌安排、協(xié)同合作的優(yōu)勢；優(yōu)化管理機制，避免政出多門、管理與評價規(guī)則不一致的現(xiàn)象；優(yōu)化考核與評價機制，構(gòu)建既重視落實中央政策目標任務(wù)又充分回應(yīng)基層群眾需求和滿意度的雙重考核指標體系，突出關(guān)鍵項。最后，健全干部駐村制度。例如，建立權(quán)責(zé)和義務(wù)分明的制度規(guī)定，以保證駐村干部與村干部的邊界清晰；建立有助于村級特別是駐村干部成長的培訓(xùn)制度等。

鄉(xiāng)村治理中干部駐村研究的現(xiàn)狀與前景——黨員干部學(xué)習(xí)教育專題黨課——